Власть не хочет думать и говорить об эффективности. Я их понимаю, сложно это – перестроить менталитет, но не принимаю этой позиции. Это потребует смены парадигмы управления, но в противном случае они даже с подлинно благими идеями будут оставаться медведем в посудной лавке.
Вот вам пример. Возьмем учреждение сферы медицины, культуры или спорта, финансируемое из муниципального бюджета. Типовая ситуация такова. Есть два внешних субъекта управления.
- Один – учредитель, который ставит задачи перед руководством учреждения в форме муниципального задания. Они сводятся к объемным показателям – обслужить столько-то клиентов, провести столько-то мероприятий. Это задание на 100% (!) обеспечивается субсидиями из бюджета в соответствии с нормативами. Справедливости ради отмечу, что элементом этого задания является и объем самостоятельно заработанных доходов. Но формируется он исходя из сложившейся для каждого конкретного учреждения практики, а не по результатам анализа и прогноза развития рынка. Да и объем этого дохода (для простоты назовем его далее коммерческим) в разы меньше объема субсидий.
- Второй – подразделение региональных властей, наделившее учреждение материально-технической базой для исполнения полученного муниципального задания. Их фокус контроля – целевое использование имущества, его сохранность и обеспечение надлежащего состояния. Это важно, но кто же будет контролировать эффективность использования этого имущества?
Взаимодействие учредителей и менеджмента учреждения по наиболее важным вопросам обеспечивается работой наблюдательного совета, куда включаются представители заинтересованных структур власти. К слову, аналогичный механизм действует и для учреждений, финансируемых из региональных бюджетов.
В системе заданий и отчетов ориентир на показатели эффективности использования внушительной материально-технической базы подобных учреждений практически отсутствует. Это открытая информация – при желании каждый может на официальных сайтах учреждений изучить планово-отчетную документацию. Программно-целевой принцип управления, внедренный в бюджетную систему много лет назад, не дает необходимого эффекта, поскольку есть системный сбой в целеполагании – ориентир только на исполнение социально-значимых функций (без учета цены, то есть любой ценой). Достаточно просто пройтись по бесконечным пустующим кабинетам, коридорам и залам этих субсидируемых организаций – школ, дворцов, центров.
Я проанализировал работу одного из таких учреждений за период 2011-2014 годов. Они, кстати, находятся на особом счету, как наиболее динамично развивающееся учреждение. Анализ проведен в разрезе двух направлений – исполнения муниципального заказа, которое обеспечено субсидиями, и коммерческое направление, где учреждение самостоятельно зарабатывает и тратит средства уже на свое усмотрение. Вот что получилось:
- Выведя объект на определенный уровень расчетной загрузки, учредитель далее не увеличивает объем муниципального задания, несмотря на возможности материально-технической базы и наличие спроса. В результате объект существенно недозагружен в сравнении с коммерческими аналогами, но его содержание и штат финансируются из бюджета в полном объеме.
- Показатель фондоотдачи учреждения значительно ниже среднего по виду экономической деятельности (коммерческие объекты дают в несколько раз больше выручки на 1 рубль стоимости зданий, сооружений и оборудования, а также на 1 кв.м. площадей).
- В сопоставимых ценах выручка, представляющая собой сумму получаемой субсидии и коммерческого дохода, в расчете на одного работающего учреждения стабильно падает.
- Уровень цен на коммерческие услуги учреждения заметно ниже средних по рынку с учетом коммерческих организаций.
- Доля коммерческих доходов в общем объеме доходов учреждения за период сократилась. Падает и выручка в расчете на одного коммерческого клиента. На фоне роста рынка по данному направлению деятельности это указывает на отсутствие достаточных стимулов к развитию коммерческого направления при наличии стабильной бюджетной подпитки.
- Естественное выбытие материально-технической базы за счет износа не компенсируется в полном объеме капитальным ремонтом или введением новых фондов – на это не выделяется достаточный объем средств из бюджета (учредитель не заинтересован), а учреждение самостоятельно не зарабатывает необходимый для этого объем коммерческих доходов.
Давайте оценим последствия с точки зрения экономики:
1. На локальном уровне мы получили законное растранжиривание бюджетных денег, которые в конечном итоге на 100% (!) образуются за счет работы бизнеса. Таким образом, происходит перераспределение средств из эффективного сектора в неэффективный.
2. На макроэкономическом уровне мы получили неравные конкурентные условия для развития частного бизнеса в сферах образования, культуры, спорта, ЖКХ, бизнес-инкубирования и т.д. Частный бизнес здесь заведомо проигрывает, так как не имеет таких возможностей – не думать о сроках окупаемости, да и вообще об окупаемости объектов и работать с низкими ценами, держать в штате большое количество недозагруженных сотрудников, получать гарантированный оплаченный поток клиентов независимо от качества услуг. Это вымывает частный бизнес из столь значимых секторов экономики, и никакие призывы и схемы муниципально-частного и государственно-частного партнерства с большими объемами инвестиций его туда не заманят.
Не сочтите, что я выступаю за немедленное разгосударствление этих сфер. Государство там может и, пожалуй, во многих случаях должно органично присутствовать, неся значительную социальную нагрузку. Но нести ее нужно рачительно.
Безусловно, примерять исключительно критерии бизнеса к социальной сфере некорректно. Так мы лишимся доступа к образованию в отдаленных районах, так мы останемся без поддержки людей с ограниченными возможностями и т.д. Однако задуматься о механизмах повышения экономической эффективности важно. Тогда, к примеру, в России могут возникнуть проекты по внедрению дистанционных форм образования, дистанционных консилиумов в медицине, масштабные коммерческие проекты по использованию недозагруженных объектов муниципальной и региональной собственности. И это не фантастика, а реальность стран, где этот этап эволюции государственного управления уже пройден.
Велосипед изобретать не нужно. К примеру:
- Можно использовать модель, доказавшую относительно высокую экономическую эффективность в условиях, когда есть нескольких заинтересованных сторон с разными целями относительно организации. Речь идет о системе корпоративного управления. Например, в свое время «Организация экономического сотрудничества и развития» сформулировала пять принципов корпоративного управления, которые относительно легко адаптируются в сфере управления «государственным» бизнесом. Они смогут переключить фокус внимания лиц, принимающих решения, на важность экономической эффективности наряду с социальной.
- Далее необходимо внедрить в практику планирования и оценки результатов деятельности ряд показателей эффективности: доход (выручка) на одного работника; доход на 1 м.кв. площадей; доход на одного клиента учреждения; фондоотдача (выручка на 1 рубль стоимости основных фондов учреждения). Сделаем скидку на сложность процедур оценки – нет необходимости сравнивать эти показатели с рынком, достаточно будет на несколько лет просто задать динамику их роста. Это уравновесит целевые ориентиры оказания социально-значимых услуг (исполнение муниципального задания) целевыми ориентирами по эффективному использованию финансовых ресурсов и материально-технической базы. Истина, как говорится, посредине.
В результате мы получим:
- Мотивацию к более интенсивному использованию имеющихся ресурсов и на уровне власти, и на уровне менеджмента учреждений.
- Мотивацию к интенсивному коммерческому использованию ресурсов и активной конкуренции со стороны менеджмента учреждений.
В течение трех-четырех лет поступательного внедрения такой системы и обучения персонала учреждений (требуется и смена менталитета, и обучение инструментарию) мы получим устойчивую основу для реинвестирования в расширенное воспроизводство в государственном секторе – учреждения научатся самостоятельно генерировать необходимый доход и снизят нагрузку на бюджеты, а в конечном итоге, на бизнес.
Еще один мощный пласт – это система поддержки развития бизнеса. Например, самая развитая и востребованная форма финансовой поддержки – это субсидии части расходов по кредитованию и лизингу. Расходы возмещаются по факту их целевого осуществления. Однако нет ни одной оценки того, насколько сегодня загружено приобретенное оборудование, работает ли оно вообще, насколько оно отвечает потребностям предприятия и рынка – инжиниринговая экспертиза отсутствует. Соглашусь, ее сложно встроить в систему оценки при принятии решений о субсидировании – возникает фактор коррупционности, да и просто риски принятия ошибочных решений.
Но если задуматься, то и здесь можно обнаружить вполне понятный механизм повышения эффективности бюджетных расходов. Например, субсидия может предоставляться не сразу после введения оборудования в эксплуатацию и не по факту понесенных процентных расходов в случае субсидии по использованию кредита. Так делается сейчас. Решение – предоставление субсидии только при предъявлении фактических данных о серийном выпуске продукции с использованием этого оборудования. Это ощутимо повысит уровень ответственности предприятий. Да, период получения поддержки несколько увеличится – в среднем до полугода с момента ввода в эксплуатацию. Но так государство сможет поддержать большее количество действительно эффективных компаний, прекратив оплачивать коммерческие и технологические ошибки некомпетентных хозяев.
Однако, пока общение с представителями власти на эти темы встречает прямое непонимание и уверенность в том, что они давно уже оценивают эффективность своей работы – количество новых рабочих мест в регионе, рост налоговых отчислений и т.д. Как донести до них информацию о том, что это не эффективность, а всего лишь результативность, и что важно понять, какой ценой были созданы эти рабочие места? Что если эта инвестиция будет окупаться лет 20? Были ли другие варианты вложений? Пока это встречает искренний протест. Но, думаю, вода камень точит.
В образовании и здравоохранении уже проходим предлагаемое. Результат как говорится налицо.
Все богатым, остальным ручку от чемодана.
Полностью согласна с Антоном. Работаю в бюджете. Здесь ни о какой эффективности и речи не идет, несмотря на все последние попытки реформ. На местах ничего с места не сдвинулось. Да, спрос с учреждений стал больше, но они как-то умудряются к нему приспособиться и продолжать существовать с прежним уровнем эффективности. Все отмеченные Вами симптомы имеют место быть: и недозагруженные площади, и раздутый штат, и взятые с потолка (а вернее от самих учреждений) госзадания (никто не обосновывает потребность в услугах или работах данного вида). Короче, денег тратится море и не понятно с какой целью. Проблема действительно в том, как оценить эффективность, какие понятные и измеримые критерии использовать. И в последнее время я все больше думаю о приватизации, как о лекарстве от неэффективности. Потому что за последние 15 лет попытки реформ сверху никакого результата не дали.