Бюджетный тупик. Идей экономического развития нет

Депутаты Госдумы одобрили в первом чтении проект поправок в федеральный бюджет-2016. Как говорится в пояснительной записке, сложная экономическая ситуация и непростое исполнение бюджета в 2015 году привели правительство к решению отказаться от уточнения параметров бюджета в весеннюю сессию Госдумы, а внести поправки один раз – в осеннюю сессию.

2016: нейтрализовать последствия нефтяного шока

Во-первых, депутаты постарались учесть падение цен на нефть. По состоянию на 1 сентября 2016 года средняя цена на нефть марки Urals составила $39,2 за баррель, что существенно ниже цены, заложенной в базовый сценарий экономического развития ($50 за баррель в среднем за 2016 год), отмечается в записке. В этих условиях бюджетная политика в 2016 году направлена на нейтрализацию последствий для экономики очередного шока со стороны внешнеэкономической конъюнктуры.

В-вторых, они констатировали очевидное: расходы бюджета увеличиваются, а доходы, напротив, падают. Так, доходы федерального бюджета в 2016 году с учетом поправок составят около 13,4 трлн рублей против ранее утвержденных 13,738 трлн рублей. При этом расходы увеличатся на 304,3 млрд рублей – до 16,4 трлн рублей. Увеличение дефицита федерального бюджета 2016 года предполагается с 2,3 трлн до более чем 3 трлн рублей, что составляет 3,7% ВВП, тогда как, по прогнозам главы Минфина Антона Силуанова, средства Резервного фонда на конец 2016 года составят 1,1 трлн рублей, Фонда национального благосостояния (ФНБ) – 4,7 трлн рублей.

Тут предлагается пойти на «эффективный маневр в расходах»: на комплекс мер, предполагающий эти расходы сократить. В числе таких мер сокращение до 10% от общего объема по отдельным направлениям, «тактические меры» по сокращению дефицита бюджета и дорожная карта по снижению дебиторской задолженности по расходам бюджета. Одновременно в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предполагается комплекс мер по мобилизации доходов, включающий решения о приватизации госактивов, установление нормы по выплате дивидендов компаниями с государственным участием в размере не менее 50% от чистой прибыли и повышение акцизов на нефтепродукты.

2017: урезание по всем статьям

Тем временем, пришла пора задуматься и о следующем году, тем более что депутаты надеются вернуться к трехлетнему планированию бюджета. Об этом, в частности, говорилось на заседании комитета Госдумы по бюджету и налогам. И тут уже власти задумываются над налогами, которые, конечно же, могут помочь «разобраться» в «непростой экономической ситуации».

Обращаясь к министру финансов, глава бюджетного комитета Андрей Макаров отметил: «Правительство заканчивает проработку иных налоговых законов, которые, безусловно, сказываются на бюджете. Здесь неважно, о каких суммах идет речь, доходы бюджета закладываются в параметрах, которые рассматриваются в первом чтении. Нам бы хотелось получить представление, когда Государственная Дума получит весь пакет налоговых законов».

Мало у кого есть сомнения в том, какими будут эти налоговые решения. Тем более что парламентарии предпочитают концентрироваться «на первых ростках» улучшения ситуации, хотя стоило бы подумать о том, как бы эти самые ростки не задушить. Впрочем, забыть о социалке у чиновников не получается. «Главная задача предстоящей трехлетки и работы Госдумы над бюджетом – это, с одной стороны, безусловное выполнение всех принятых на себя соцобязательств, с другой – нахождение точек роста и поддержка тех драйверов роста, которыми должны стать 11 приоритетных проектов указов президента, которые должны обеспечить для страны устойчивый рост в течение следующего периода. Выполнение соцобязательств и выявление драйверов роста экономики станут главными задачами бюджетной трехлетки», – заключил председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам.

Минфин успокаивает: обязательные расходы на социальное обеспечение сохранятся. «Ряд статей, которые подлежат консолидации, — это статьи, не связанные с зарплатой, социальными выплатами, пенсиями, пособиями, ряд программ, не первоочередные траты — это около трети от всех бюджетных расходов. По ним предложено провести консолидацию в размере 5% в следующем году», – заявил Антон Силуанов.

Пока же идет урезание по всем статьям, а бюджет-2017 можно назвать «сверхбюджетным». Так, несмотря на неоднократные обещания сохранить расходы на АПК на уровне 2016 года, Минфин все-таки предложил сократить финансирование сельского хозяйства более чем на 10 млрд рублей. Еще больше пострадает здравоохранение – на него расходы урезаются на 33%. Они составят в 2017 году 362 млрд руб. против 544 млрд руб. в бюджете 2016 года.

Дефицит вплоть до 2019 года

Ждать какого-то оптимистичного прорыва в бюджете на конец 2016 года, да и на предстоящую трехлетку, вряд ли стоит. Российский бюджет до 2019 года будет снова дефицитным, констатирует генеральный директор компании «Мани Фанни» Александр Шустов. В 2017 году разрыв между доходами и расходами государства составит 3,15% ВВП, в 2018 году — 2,15% ВВП, а в 2019 году — 1,15% ВВП. При этом сам ВВП РФ в 2017 году вырастет на 0,2%, в 2018 году — на 0,9%, в 2019 году — на 1,2%. К прогнозу смело добавляем 0,5-07% и получаем конечный дефицит бюджета при существующих условиях. Инфляция в ближайшие три года не превысит 5% ежегодно, а цена на нефть окажется на уровне минимум $40 за баррель.

При сравнении с предыдущими данными можно заметить, что бюджет принят довольно жесткий: расходы государства на ЖКХ упали на 42%; финансирование образования снизилось почти на 8%, на 15,5% сокращается поддержка регионов. Накопительный компонент снова используется не по назначению, а сэкономленные деньги расходятся в течение года, оставляя государству еще большие долги. А долги еще придется платить, и первые массовые выплаты начнутся с 2023 года.

Что касается пенсий, отмечает эксперт, в бюджете для них есть только одна прямая статья о единовременной индексации пенсионерам в феврале 2017 года. Поскольку бюджет принят на трехлетний срок, а кризисные явления еще не раз дадут о себе знать, коррекция отдельных позиций будет неизбежна, но общая стратегия расходов и доходов государства будет двигаться в заданном направлении. Направление, куда движется страна, можно коротко описать – поднятие собственного производства и укрепление экономического потенциала России, значит, расходов в бюджете будет еще много.

Закладка базы, тем более так поздно, когда сложно восстановить полные циклы производства, будет отнимать много ресурсов и приносить сравнительно мало доходов, уверен Шустов. Поможет радикальная оптимизация бюрократического аппарата, а также ориентация экономики на нескольких основных направлениях. К примеру, экономика США выросла во многом за счет торговли оружием и помощи в развитии высоких технологий на своей территории. Россия находится на том же пути, но ей не хватает свободных денег (их эффективного привлечения и использования) и желания получить прибыль любой ценой. Из-за этого ставку можно делать дополнительно на ядерные и космические технологии, а товары широкого потребления закупать в ЕС и Китае.

Приготовьтесь к росту налогов

Да, бюджет сохраняет социальную направленность, то есть все социальные обязательства, особенно в части пособий и выплат, не пострадали, признает ведущий аналитик AMarkets Артем Деев. Именно отказ сокращать социальную часть и стал главной причиной полного исчерпания Резервного фонда в 2017 году. На финансирование дефицита бюджета планируется потратить 1,152 трлн рублей из Резервного фонда. Но социальное положение населения зависит не столько от бюджета, сколько от общей экономической ситуации. Бюджет же, в свою очередь, является отражением ситуации в экономике, поэтому нельзя говорить о том, что из-за сокращения расходов бюджета россияне обеднеют или наоборот.

В то же время 71 млрд руб. составляет дефицит бюджета Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) на 2017 год, причем средств на индексацию зарплат медработников нет. Это единственная несбалансированная статья в целом утвержденного бюджета. Видимо, для покрытия дефицита будут использованы средства, предназначенные на высокотехнологичную медпомощь.

С бюджетной точки зрения необходимо добиться баланса между доходами и расходами, и здесь правительство постаралось максимально снизить риски роста социальной напряженности. Да, признает Артем Деев, сокращены расходы на медицину и образование, в то время как расходы на социальную политику увеличиваются, в бюджет заложена индексация пенсий и других соцвыплат на уровень инфляции.

Конечно, говорит аналитик, остается вопрос эффективности госрасходов, но в целом, в нынешних экономических условиях не приходится говорить о «хорошем» бюджете, сейчас это бюджет в любом случае «кризисный», что и отражается на проблемах финансирования, необходимости сокращения расходов и повышения доходов. Очевидно, что в таких условиях будет расти налоговая нагрузка в будущем, поскольку иного способа повышения доходов нет, а дальнейшее снижение расходов не только почти невозможно, но и нецелесообразно. Самую большую экономию можно получить именно за счет урезания социальных расходов, но к этому правительство пока не готово.

Государство пытается заработать

Говорить об изменениях в экономике после выборов преждевременно, поскольку прошло еще слишком мало времени, считает вице-президент «Деловой России» Татьяна Минеева. Гораздо интересней наблюдать за действиями государства в экономическом контексте. Например, за приватизационной активностью. Еще в августе-сентябре можно было наблюдать вялое развитие ситуации, начались разговоры о том, что до конца 2016 года удастся приватизировать только лишь небольшой актив «Алроса».

Однако сразу после выборов процессы приватизации закрутились с невероятной скоростью: государственный пакет «Башнефти» был выкуплен «Роснефтью». На следующий же день начались процессы по интеграции компании в структуры «Роснефти», что является своеобразным нонсенсом: столь стремительный старт интеграционных процессов после покупки компании не часто встретишь на рынке. Параллельно с новой энергией обсуждаются вопросы по приватизации остальных объектов, запланированных на 2016 год и отложенных на 2017. С большой долей вероятности до конца года стоит ожидать приватизации «Совкомфлота» и пакета акций «Роснефти».

Возможно, полагает Минеева, столь активное стремление государства к продаже активов связано с необходимостью пополнять бюджет и сокращать дефицит, а иные источники финансирования дефицита уже исчерпаны. К тому же следует осторожнее расходовать резервные фонды, поскольку темпы их опустошения несколько превысили ожидания.

Стоит констатировать, что по итогам 2016 года показатели бюджета будут несколько лучше, чем ожидалось в его начале. Нефтяные цены стабилизировались на отметке в $50, что в целом позволяет говорить об отсутствии шоковых бюджетных потерь, а реализация приватизационного плана позволит выправить бюджетный дефицит.

2017 год обещать быть похожим на 2016 год – бюджетный дефицит выше нормы, схожий курс валют и цена на нефть у отметки 50 долларов за баррель. Для обычных граждан, по мнению Татьяны Минеевой, никаких потрясений ожидать не приходится, как, в общем-то, и улучшений. Потенциала для роста уровня жизни в 2017 году не наблюдается, скорее можно прогнозировать его незначительное снижение на фоне продолжающихся кризисных явлений в отдельных отраслях экономики.

«Все ближе к бедным странам»

Впрочем, в России последние 15 лет экономическая политика определяется совершенно не в Думе – парламент безусловно участвует в ежегодном бюджетном торге, но очень редко на первых ролях, говорит независимый аналитик Дмитрий Адамидов. Поэтому ожидать какого-то прорыва или резкого изменения экономической политики после выборов не стоит.

Базовые принципы экономической политики, меж тем, уже много лет остаются неизменными: наш бюджет привязан к экспортным доходам и в условиях низких цен на нефть и другие основные экспортные товары испытывает определенные трудности. По крайней мере, так нам говорит Минфин и предлагает все новые и новые инициативы по урезанию расходов и повышению налогов. Однако по-настоящему серьезных структурных реформ пока не проводится, и это свидетельствует о том, что стратегия у правительства остается прежняя – переждать плохие времена и дождаться повышения цен на нефть, чтобы потом бюджет сбалансировать «естественным» образом и ничего по сути не менять.

Однако, уверен аналитик, хотя цены на нефть должны немного выправиться к 2018-2020 годам, оставить все как есть просто не получится. Во-первых, размещать средства ФНБ и резервного фонда в американских и европейских ценных бумагах становится все более хлопотным мероприятием. И потому что растут опасения новой волны финансового кризиса и потому что политические риски для российских вложений на Западе неуклонно возрастают.

Во-вторых, продолжает Адамидов, нефтяные доходы не будут столь высокими, как это было в 2010-2012 годах. Поэтому экономическую политику в любом случае ждет пересмотр, а бюджет – оптимизация. Правда есть опасность, что чиновники как обычно начнут урезать социальные расходы и фонды развития, а себе – добавлять содержание. И парламент тут теоретически мог бы сыграть полезную роль, сократив аппетиты правительства. Но, по правде говоря, надежды на это мало, поскольку ни разу на нашей памяти не было такого, чтобы депутат забыл поднять себе зарплату или отказался от каких-то привилегий. Обычно все происходит строго наоборот.

«В бюджете внешне не режут или не сильно режут социальные расходы, – комментирует ситуацию в своем Facebook руководитель Центра экономических и политических реформ Николай Миронов. – Но есть негласные указания по ведомствам сокращать все что можно: не давать инвалидность или группу; исключать из списков на выплаты под разными предлогами... Это позволяет государству серьезно экономить, и в то же время пропагандировать «социальный» бюджет. Но люди становятся все беднее».

Так что, несмотря на все оптимистичные заявления о начале роста, поисках дополнительных доходов и попытки сохранить все социальные обязательства, россиянам вряд ли стоит расслабляться. Вспомнить хотя бы одну из последних инициатив по поиску тех самых доходов бюджета: введение налога на неработающих граждан, которые премьер-министр попросил не называть «налогом на тунеядство». Финансировать бюджет будут, скорее всего, сами россияне.

Отсутствие ресурсов для развития и, что еще хуже, отсутствие идей по поводу экономического развития – это проблема не 2016-2017 годов. Здесь проявляется более долгосрочный тренд. «Минэкономразвития сделало официальный прогноз: в ближайшие 20 лет экономика России расти не будет, до 2036 года страну ждет стагнация. Что это значит? – задается вопросом в своем блоге на «Эхе Москвы» политик Григорий Явлинский. – Это значит, что у нас нет перспективы развития. Нынешняя экономическая система вместе с государственной политикой не позволят стране развиваться в современном мире. Результатом этого будет такое отставание, которое может привести Россию к распаду. Но в Минэкономразвития главные последствия столь длительной стагнации вообще не рассматривают. Прогноз не учитывает ни историко-политического контекста, ни контекста глобального развития. Зато с удивительной легкостью нам обещают остановку в развитии страны на десятки лет. Россия будет «сдвигаться все ближе к бедным странам», пишут авторы прогноза».

На снимке: пленарное заседание Государственной думы России. Слева направо: первый заместитель председателя Александр Жуков, председатель комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров и новый председатель Госдумы Вячеслав Володин.

Фото: Дмитрий Духанин / Коммерсантъ

Экономика всего. Как институты определяют нашу жизнь

Манн, Иванов и Фербер 2014

Александр Аузан

Счастливый клевер человечества: Всеобщая история открытий, технологий, конкуренции и богатства

Альпина Паблишер 2016

Вадим Махов