Два месяца без ГАИ, или Как избавиться от коррупции

«Почему у Грузии получилось» — так называется книга сотрудницы Института экономического анализа Ларисы Бураковой, вышедшая в свет в издательстве «Альпина бизнес букс» в Москве в 2011 году. В ней отражен опыт реформы системы государственного управления в одной из некогда самых коррумпированных республик бывшего СССР — Грузии. В беседе с E-xecutive автор затрагивает две темы, изложенные в книге, — преобразование силовых органов и дебюрократизацию экономики. В обоих случаях одним из шагов по пути обновления стала полная ликвидация неработающих учреждений, служивших рассадниками коррупции, и строительство новых институтов, с четко определенными функциями и с сотрудниками, прежде не занимавшимися поборами.

E-xecutive: Ваша книга называется «Почему у Грузии получилось». Скажите, у Грузии получилось — что?

Лариса Буракова: Главный результат реформ, начавшихся в 2004 году, состоит в том, что Грузия перестала быть советским государством. То, что сделала она за пять-шесть лет, не смогла сделать ни одна бывшая социалистическая страна. Произошла не просто смена элит, но и смена правил игры. Полное обновление государственного аппарата. Грузия пока не лидирует в рейтинге прозрачности, но она — абсолютный лидер по скорости изменения своего места в этом списке. Ни одна страна в мире не боролась с коррупцией такими темпами.

E-xecutive: Сколько всего чиновников было сокращено в ходе реформы?

Л.Б.: Существуют разные оценки. Например, по мнению USAID, произошло сокращение численности государственных служащих в полтора-два раза. При этом в разных ведомствах процесс шел по-разному. Например, аппарат мэрии Тбилиси сократился с 2500 до 800 сотрудников, в Министерстве сельского хозяйства вместо 4374 стало 600 человек, в Министерстве финансов — вместо 5342 — 3673. Некоторые структуры видоизменились, были преобразованы, а некоторые исчезли полностью.

E-xecutive: Например?

Л.Б.: ГАИ. Этот пример уже стал классическим. Не секрет, что реформа милиции в России навеяна впечатлениями от того, как Грузия решила вопрос с этим ведомством. Из нашей страны в Тбилиси ездили специалисты, изучали опыт.

E-xecutive: Как происходила оценка функционала в момент сокращения?

Л.Б.: Я могу рассказать про экономический блок, потому что занималась по большей части именно этим сектором. За реформы в экономике отвечал Каха Бендукидзе. Пристально анализировалось каждое министерство, каждый департамент, каждый отдел. Функции подразделений сопоставлялись с численностью сотрудников. Если возникали сомнения, Бендукидзе вызывал к себе целый отдел и спрашивал: «Вы что делаете?». Очень часто ответа на этот вопрос не было. Конечно, каждый чиновник любит порассуждать на тему, что его позиция — самая важная и то, что без него все рухнет, но Каха Автандилович — достаточно жесткий человек, и, если он считал эти аргументы неубедительными, то не принимал их.

E-xecutive: И из кабинета Бендукидзе целый отдел отправлялся на улицу?

Л.Б.: Фактически да. Такие случаи были. Это приводило в ужас европейских советников, которые приезжали в Тбилиси оказывать помощь. Европейцы были просто в шоке, они не могли представить себе, как можно сократить министерство в два раза и выгнать чиновников на улицу. Эксперты из Европы со слезами на глазах спрашивали: «Что вы будете делать с этими людьми?». Бендукидзе отвечал: «Ничего!».

E-xecutive: В каком статусе находился Каха Бендукидзе, когда выгонял толпы бюрократов?

Л.Б.: Сначала он был министром по экономическим реформам, потом госминистром по координации реформ.

E-xecutive: Уволенные люди ушли в оппозицию?

Л.Б.: В тот период, когда их выгоняли — нет.

E-xecutive: Почему?

Л.Б.: Многие из них поняли, что в стране началось кардинальное обновление, что по-старому жить нельзя и что они просто должны уйти, чтобы не мешать развитию. Другие так не считали, и они впоследствии использовались различными политическими силами как резерв борьбы с режимом.

E-xecutive: Куда же в итоге подались сокращенные?

Л.Б.: В Тбилиси непривычно много таксистов. Много, даже, если сравнивать этот город с Москвой. Причем, ездят они на весьма приличных машинах. Первое объяснение состоит в том, что для тех, кто желает подрабатывать извозом, нет никаких преград. Никаких специальных разрешений. Второе: если поговорить с водителями, почти все они расскажут, что раньше были высокопоставленными чиновниками, а теперь работают таксистами. Неприятие новой роли выражается в том, что они до сих пор считают себя безработными, несмотря на то, что их доходы выросли.

E-xecutive: Насколько выросли?

Л.Б.: Сейчас они могут зарабатывать около 100 лари (53 $) в день или 2000 лари (около 1000 $) в месяц, тогда как средняя пенсия в Грузии чуть меньше 100 лари. В министерствах они получали меньше. Но теперь им приходится много работать, а это любят не все.

E-xecutive: Как сказалось сокращение ГАИ на показателях смертности от аварий?

Л.Б.: При анализе смертности на дорогах надо учитывать уровень моторизации (число автомобилей на 1 тыс. жителей). За период с 2003 по 2010 год число машин в Грузии увеличилось с 75 до 147 на 1 тыс. жителей, а число погибших в ДТП сократилось в пересчете на 1 тыс. автомобилей с 1,79 до 1,05.

E-xecutive: Грузинские гаишники тоже стояли «на ковре» у Бендукидзе?

Л.Б.: Грузинская ГАИ стояла не перед Бендукидзе, а перед, министром внутренних дел Вано Мерабишвили и пыталась доказывать право на свое существование ему.

E-xecutive: И доказать свою полезность обществу грузинские гаишники не смогли?

Л.Б.: ГАИ вообще отменили, и два месяца Грузия жила безо всякой дорожной полиции.

E-xecutive: И не умерла?

Л.Б.: Как говорят грузины, это было лучшее время. Страна, после того как ГАИ разогнали, ощутила колоссальное облегчение. Вы знаете, мне рассказывали, что раньше в машинах была специальная коробочка — для мелочи.

E-xecutive: Для какой мелочи?

Л.Б.: Взятки давать. Их нужно было вручать на каждом повороте. Проводились исследования — на дороге от Тбилиси до Батуми гаишники стояли через каждые 3 км. А сдача с крупных купюр была не всегда. Теперь ситуацию на трассах Грузии регулирует не ГАИ, а дорожная полиция.

E-xecutive: А откуда взялись люди, которые сели в патрульные машины?

Л.Б.: Я глубоко убеждена, что нет обреченных людей, стран, народов и так далее. Нужно изменить правила игры, и положение изменится. В патрульные машины сели не какие-то необычные люди, а нормальные граждане, которые прошли отбор по четким критериям (физическая подготовка, базовые знания). Была создана программа профессиональной подготовки и после того как все тренировки были позади, новые сотрудники стали работать в полиции. Были поставлены ясные цели, и они достигнуты.

E-xecutive: Экс-сотрудник ГАИ мог предложить свои услуги дорожной полиции?

Л.Б.: Мог. Если он прошел отбор, то мог работать в дорожной полиции. Но… интересный феномен: почти все бывшие сотрудники МВД, которые прошли отбор, через некоторое время покинули министерство. Они поняли, что наступила совершенно новая реальность, и что они в нее не вписываются. И они ушли — в таксисты, например, или на пенсию. Сейчас состав МВД на 90% состоит из людей, которые никогда прежде в милиции не работали.

E-xecutive: Грузинская полиция сегодня не берет взятки?

Л.Б.: Судя по многочисленным оценкам различных организаций, а также по ощущениям самих жителей Грузии, можно утверждать, что не берет.

E-xecutive: Как антикоррупционные институциональные механизмы работают в системе грузинского МВД?

Л.Б.: Во-первых, были сильно ужесточены меры наказания за взятку: за 50 лари могут посадить на несколько лет. Во-вторых, в системе МВД создана генеральная инспекция, которая исследует факты коррупции внутри самого министерства — она не просто существует, она активно действует. В-третьих, среднемесячная зарплата сотрудника министерства выросла со 120 лари (56 $) в 2003 году до 740 лари (443 $) в 2007 году. В-четвертых, в грузинских медиа идет постоянная, если так можно выразиться, PR-кампания, в которой правительство объясняет обществу, в чем состоит смысл изменений в полиции. В-пятых, реформа не закончилась. Идет кропотливая постоянная работа по совершенствованию. В-шестых, кардинально изменилась материально-техническая база: у грузинских полицейских есть такое оборудование, которого зачастую нет у их европейских коллег. Это все положительно отразилось на престижности профессии и те, кто работают в полиции, дорожат своим рабочим местом и не меняют его на взятку.

E-xecutive: Грузию консультируют полицейские академии из других стран?

Л.Б.: Да, МВД частично использовало зарубежный опыт. Для организации патрульной службы за образец был взят пример США. Но все-таки успех реформы именно в ее комплексности: боролись именно с тем, с чем есть проблемы в Грузии, а не слепо копировали чьи-то практики. Теперь же в Грузию едут полицейские из других стран, чтобы перенять их опыт.

E-xecutive: Как изменились показатели правопорядка?

Л.Б.: Число тяжких преступлений снизилось. Притом, что регистрация преступлений была сильно ужесточена. Сейчас любой выезд полиции регистрируется как преступление.

E-xecutive: Правда ли, что в Грузии отменен институт следователей?

Л.Б.: Да. Грузинские следователи, как и их коллеги из других стран СНГ занимались перекладыванием бумаг, копированием документов, полученных от работников первичного звена. Соответственно, когда убрали неработающий институт, ничего страшного не произошло, наоборот: снизился уровень коррупции и в этом звене. Теперь работу следователя выполняют участковые инспекторы, а по сложным делам работают детективы. Дорожная полиция, о которой я рассказала, тоже может решать мелкие конфликты: она контролирует не только трассы, но и улицы, может останавливаться, заезжать во дворы…

E-xecutive: Суды тоже подверглись реформе?

Л.Б.: Суд — это очень инертная структура, которая с трудом поддается изменениям. Тем не менее, там тоже произошли перемены, в частности омоложение состава судей. Ветеранам были выплачены приличные выходные пособия. Но этим кардинально ситуацию в судебной системе не изменить. Значительные изменения в этой сфере требуют значительного времени.

E-xecutive: Что произошло в ходе реформ с грузинскими ворами в законе?

Л.Б.: 24 июня 2004 года был принят закон, который разрешал привлечь человека к ответственности только за то, что он признает свою принадлежность к воровскому миру. Человека спрашивали: «Ты вор в законе?». Если он отвечал утвердительно, то его привлекали к ответственности. Если же он отказывался, то по воровским понятиям ему грозили неприятности уж точно не меньшие, чем в случае его утвердительного ответа. Для осужденных воров в законе была построена специальная тюрьма с жестким режимом содержания, в которой отбывают наказание только авторитеты. Тем самым была разрушена обычная иерархия, позволявшая «законным» доминировать над «обычными» заключенными. Для авторитетов это было шоком. Так что все, кто остался к тому моменту на свободе, приняли решение уехать из страны. В основном, в Россию.

E-xecutive: В мае 2011 года в Тбилиси состоялись митинги протеста. Кто протестовал и почему? Ваша версия?

Л.Б.: Все нынешние лидеры оппозиции в Грузии — бывшие подчиненные Михаила Саакашвили, которые, не получив того, зачем они стремились к власти, ушли хлопнув дверью. Смена власти в современной истории Грузии трижды сопровождалась революционными волнениями, поэтому в памяти людей есть представление: стоит только выйти на улицу, и власть сменится. Но это было применимо к прошлому. Сейчас выстроены базовые демократические процедуры, при которых смена происходит не на улице, а на избирательном участке. Лидеры же оппозиции, не в состоянии выиграть выборы честным путем, не заявляя никаких других целей, кроме свержения действующего президента, играют на эмоциях людей, выводя их на улицы, раздавая им флагштоки без флагов и с арматурой внутри. Конечно, отсутствие адекватной оппозиции, которая предлагает законопроекты, на языке цифр и фактов доказывает неправильность того или иного действия − это большая проблема для Грузии. Нынешняя оппозиция предлагает только шоу, но играет в нем жизнями людей. Это уже преступление.

E-xecutive: Теперь перейдем к экономическим вопросам. Как в Грузии проходила приватизация?

Л.Б.: Она началась еще при Эдуарде Шеварднадзе, но ограничилась распродажей мелких земельных участков, квартир, до больших, так называемых «стратегических объектов» за редким исключением дело не доходило. В ходе приватизации 2003 года активы продавались за деньги. Когда Каха Бендукидзе прилетел из Москвы, он произнес свою знаменитую фразу: «Надо продавать все, кроме совести». Размер ВВП страны был тогда меньше, чем бюджет его компании ОМЗ. Процесс начался так: на заседании правительства Бендукидзе взял белую доску, маркер и спросил: «Что у нас есть в государственной собственности и за сколько мы можем это продать?» Министры начали называть цифры, получили сумму, сопоставимую с ВВП страны. Так начал раскручиваться маховик. Приватизация была организована очень четко и просто, через торги. Прежняя практика, когда продажа шла через так называемые «открытые аукционы», а в реальности объявления о выставлении объекта на кон публиковалась в малотиражной газете (300 экземпляров), и заинтересованные стороны скупали весь тираж, была пресечена.

E-xecutive: А какой была логика налоговой реформы?

Л.Б.: Сначала сократили количество налогов — вместо 22 их стало восемь, потом семь, потом шесть. Одновременно сокращали налоговые ставки. В результате на практике было получено подтверждение гипотезы Артура Лаффера, который утверждал, что со снижением налогового бремени идет рост налоговых поступлений. У бизнеса исчезла необходимость работать по «серым» схемам, соответственно было улучшено администрирование налогов. Кроме того, была объявлена налоговая амнистия.

E-xecutive: В чем был замысел авторов амнистии?

Л.Б.: То, что происходило до реформы, совершенно не поддавалось исчислению. Это была катастрофа. Разобраться в налоговой задолженности компаний было просто невозможно и собрать платежи — тоже. Поэтому в 2004 году было принято решение амнистировать все налоговые преступления предыдущих лет. Отчетность можно было уничтожить, более того, у чиновников не было права требовать документы до 2004 года — за такое требование была предусмотрена уголовная ответственность.

E-xecutive: Как изменились показатели экономического развития страны?

Л.Б.: Сам по себе рост промышленности не является приоритетом. Логика другая: открывается экономическое пространство, и то, что будет жизнеспособно, что сможет вырасти — то и вырастет. Грузия максимально открыта для инвестиций: там один из самых либеральных трудовых кодексов в мире, низкие налоговые ставки, отсутствие бюрократических барьеров, и множество других факторов, которые облегчают ведение бизнеса в этой стране. На графиках видно, как на рост ВВП повлияли внешнеполитические факторы и мировой финансовый кризис, тем не менее, идет рост.