Александр Фельдман: Работающая система госзакупок

Александр Фельдман

Работающая система госзакупок подразумевает, как минимум, что она выполняет возложенные на нее задачи. Каковы они?

Во-первых, обеспечивать выполнение государственными органами и бюджетными учреждениями своих функций. Во-вторых, оптимизировать затраты государства на свое содержание.

Это цели. Проанализируем способы их реализации. Из методики клиентоориентированного анализа следует, что для этого необходимо: идентифицировать стороны, участвующие в процессе; прописать их интересы; сформулировать граничные условия и найти равновесное решение баланса интересов. При этом в зависимости от стоящей задачи ‒ оптимизация процесса, его модернизация или проецирование в будущее ‒ должны применяться свои инструменты анализа. Применительно к госзакупкам, очевидно, речь идет о втором варианте – глубокой модернизации. В этом случае необходимо начинать не с рассмотрения существующего процесса протекания закупок, а с более высокого уровня общности. Таковым будет баланс интересов и потребности участвующих сторон.

Баланс интересов

Чьи интересы затрагивает процесс государственных закупок? Прежде всего, Заказчика, в качестве которого могут выступать «государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов». Далее, естественно, Исполнителя заказа. Но перечень заинтересованных сторон этим не ограничивается. К таковым также можно отнести Государство в целом (а не отдельные государственные органы и бюджетные организации) и Общество.

Составим баланс интересов Заказчиков, Исполнителей, Государства и Общества по отношению к сформулированным выше задачам:

1. Обеспечение выполнения государственными органами и бюджетными учреждениями своих функций.
2. Оптимизация затрат государства на свое содержание.

Заказчик заинтересован в выполнении его учреждением своих функций, но в оптимизации затрат у него интереса нет, так как в этом случае цена не будет содержать коррупционную составляющую.

Интересы Исполнителя аналогичны. Ему нужно получить заказ, но в сложившейся системе цена еще должна дополнительно учитывать «откат».

Государство как таковое теоретически должно быть заинтересовано как в выполнении госорганами своих функций, так и в оптимизации затрат, но делегирует свои права Заказчику.

Наконец, Общество, как и государство, заинтересовано в положительном ответе на обе задачи, но через созданные гражданские институты может контролировать только незначительную часть госзакупок, выявляя уж совсем вопиющие случаи.

Как вывод, в существующей системе госзакупок отсутствует лицо, заинтересованное в экономии бюджетных средств и при этом имеющее реальные рычаги воздействия на процесс.

Граничные условия

Прежде всего сформулируем граничные условия госзакупок. Под ними понимаются проблемы, которые были выявлены в процессе применения федерального закона 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», решение которых также необходимо найти. Подробный анализ практики этого закона был выполнен по заказу Минэкономразвития Высшей школой экономики.

Граничные условия:

1. Отсутствие базы для определения начальных закупочных цен.

Следствие: включение в цену контракта коррупционной составляющей и возможность осуществления закупок по ценам выше рыночных.

2. Отсутствие четко прописанных ограничений для заказчиков.

Следствие: неограниченные требования заказчиков, выливающиеся в дорогие лимузины, позолоченные кровати, поля для гольфа и т.д.

3. Разработку технического задания и приемку продукции осуществляет заказчик услуги.

Следствие: через чрезмерную детализацию ТЗ появляется возможность по предварительному сговору предопределить победителя торгов. Дискредитация добросовестных, но неугодных поставщиков через создание препятствий в приемке товара.

4. Непрозрачность процедур допуска компаний к торгам.

Следствие: отсечение на предварительном этапе неугодных поставщиков.

5. Минимальные требования к участникам торгов, допуск к ним любых юридических и физических лиц, запрет использования квалификационных требований.

Следствие: возникновение рисков несоответствия квалификации поставщика уровню ТЗ, срыв сроков поставки, поставка товаров ненадлежащего качества, допуск к торгам фирм-однодневок, фактически не несущих никакой ответственности за поставки, сговор поставщиков.

6. Фиксированная цена контракта, не подлежащая изменению.

Следствие: срыв контрактов, имеющих стадии (например, проектно-изыскательские) с высокой степенью неопределенности полученного результата. Невозможность учета изменения цен в контрактах длительного срока исполнения.

7. Возможность смены исполнителя на отдельных этапах выполнения контракта.

Следствие: возможны ситуации, когда внедрение и сопровождение сложных систем выигрывает на основании демпинговой цены фирма, не имеющая ни опыта, ни квалификации для такого рода работ. Как следствие, затягивание сроков сдачи работ и снижение качества поставки.

8. Применение аукционной и конкурсной систем закупок к нестандартизированным (небиржевым) товарам.

Следствие: при поставке технологически сложных и уникальных товаров, а также товаров, чьи потребительские характеристики определяются в процессе эксплуатации, повышаются риски некачественной поставки.

Далее необходимо найти решение баланса интересов с учетом граничных условий.

Как легко видеть из приведенной выше таблицы, единственным субъектом, заинтересованным в выполнении сформулированных целей и имеющим реальные рычаги воздействия на процесс, является Государство. Необходимо только устранить главный недостаток сегодняшней схемы – делегирование прав Заказчику.

Возникает вопрос, а кто тогда будет осуществлять госзакупки? Ответ: Федеральная контрактная система (ФКС). Минэкономразвития предложила концепцию этого органа, но, на взгляд автора, она не решает главных проблем, сформулированных в граничных условиях.

Детализация принципов

Попробуем сформулировать принципы, которым должен отвечать процесс госзакупок в общем и Федеральная контрактная система в частности.

1. Удовлетворение нужд государства

Как видно из граничных условий, у Заказчика в настоящий момент отсутствуют ограничения на свои требования. Такого быть не должно.

Должны существовать Стандарты потребления государства, в которых детально прописывалось бы, что, на какой срок и какой ценовой группы может приобретать тот или иной Заказчик. Вызывает некоторое удивление, что, разрабатывая концепцию ФКС, ни Высшая школа экономики, ни Минэкономразвития не обратили на это внимание. Невозможно оптимизировать систему в отсутствии критерия оптимизации.

При поступлении заявки в ФКС первым делом должно проверяться, а может ли Заказчик заказывать требуемое в таких количествах и такого класса. Существуй такие стандарты сейчас, не возникло бы проблем с закупками ведомствами сверхдорогих автомобилей или строительством полей для гольфа.

2. Стоимость работ

Самый больной вопрос во всей системе госзакупок – это определение стоимости работ.

В концепции ФКС от Минэкономразвития в качестве главного способа оптимизации затрат видят конкуренцию. На взгляд автора, это не совсем верная точка зрения.

Рассмотрим, как сейчас осуществляется процесс закупок.

Заказчик формирует заявку, выставляет ее на одну из торговых площадок и в зависимости от суммы выбирается один из способов поиска исполнителей – запрос котировок, конкурс или аукцион. Сразу же возникает вопрос, а Заказчик является специалистом по каждому виду поставок? Возьмем, к примеру, школу, которой необходимо сделать ремонт. Бедный завхоз должен разбираться и в ремонте кровли, и в замене окон, и в канализации… А ведь по существующим правилам он должен не просто выставить заявку, но и приложить к ней спецификацию и смету.

Итак, делаем вывод: Заказчик часто не является специалистом по заказываемым услугам и товарам, а следовательно, не всегда может определить адекватную цену.

Сейчас по умолчанию считается, что некомпетентность Заказчика нивелируется конкурентными торгами. Если цена занижена, то торги просто не состоятся, а если завышена ‒ в результате конкуренции она опустится до рыночной. Но это в теории. Практика (граничные условия) показывает, что данная идеальная схема часто не работает.

Выход из данной ситуации только один. Должны быть разработаны не только Стандарты потребления государства, но и детальные спецификации или методики расчета цены.

А теперь самое главное – заявки в Федеральную контрактную систему должны поступать без указания цены.

Заказчик направляет в ФКС только количественную заявку, которая проверяется на соответствие Стандартам потребления и детализируется с помощью спецификаций. Если спецификация отсутствует, то закладывается дополнительный этап на ее создание.

3. Принципиальный вопрос

Чтобы двигаться дальше, необходимо ответить на принципиальный вопрос: может ли государство вмешиваться в рыночную экономику?

Кажется, какое это имеет отношение к госзакупкам? Оказывается, самое непосредственное. Применительно к рассматриваемому процессу вопрос можно перефомулировать следующим образом: может ли государство влиять на рыночные цены? На взгляд автора, однозначно нет.

Сейчас государство через свои тендеры на суммы, кратно превышающие рыночные (а такое часто бывает, например, при заказах интернет-ресурсов), фактически ведет себя как слон в посудной лавке. «Откатный» минус, естественно, не афишируется, и завышенная цена фиксируется как ориентир для рынка. Оптимальная цена – это цена, определяемая в настоящий момент рынком. Но конкуренция, на основе которой выстроена концепция ФКС Минэкономразвития, имеет к ней всего лишь косвенное отношение.

Минимальная цена в экономике существует только в одном месте – у производителя. Следующие уровни цен определяет крупный опт, затем мелкий опт и розница. Конкурентный принцип может применяться, но только к Исполнителям одного класса.

Отсюда получаем главный функционал ФКС – объединять полученные заявки в партии как можно большего объема, чтобы выйти на поставщика с наименьшим уровнем цен.

4. Исполнители

Из предыдущего пункта вытекает, что все Исполнители должны предварительно быть разбиты по группам: производители, крупный опт, мелкий опт, розница применительно к каждой товарной группе. Но как следует из граничных условий, не менее важный параметр – квалификация.

На взгляд автора, однозначно должна существовать система предквалификации по всем закупкам. Фактически она уже существует в тех областях, где лицензирование основано на подтверждении умений и навыков (например, у водителей, аудиторов и т.д.).

Предквалификация должна осуществляться через аккредитацию компаний при ФКС на поставку того или иного вида услуг и товаров. При этом разработку квалификационных требований должны осуществлять либо лицензирующие, либо профессиональные саморегулирующие организации, либо сама ФКС. А соответствие требованиям подтверждается либо специальными лицензиями, либо техническим аудитом.

Кроме того, в системе должны существовать независимые тестовые центры, подтверждающие заявленные характеристики поставляемых товаров (например, для компьютеров – тактовая частота, наработка на отказ и т.д.).

В итоге получаем, что, если организация хочет войти в число поставщиков для государственных нужд, она должна получить аккредитацию при ФКС, пройти технический аудит или получить лицензии на соответствие требованиям к поставщикам, а также получить сертификат на поставляемую продукцию от тестовых центров.

5. Последовательность процесса госзакупок

В результате мы получаем следующую последовательность шагов при осуществлении процесса госзакупок:

• направление количественной заявки от Заказчика в Федеральную контрактную систему;
• проверка заявки на соответствие Стандартам;
• детализации заявки на основе спецификаций;
• объединение однородных заявок;
• определение, в зависимости от получившегося объема, группы исполнителя;
• запрос котировок у аккредитованных организаций;
• проведение открытого тендера между Исполнителями.

Естественно, должна быть введена ответственность как Поставщиков за предоставление прайсов, отличных от торгуемых, так и сотрудников ФКС за выбор поставщика не того уровня.

Принципы поставки товаров и услуг давно прописаны в международном законодательстве, и нет никаких препятствий для их применения при госзакупках. А единообразие договоров, страхования рисков, условий и требований существенно снижают как уровень коррупции, так и риски некачественной закупки.

Проблемы срыва сроков или поставки некачественного товара могут быть решены с помощью механизмов хеджирования, применяемых на фондовом рынке. В случае отказа от поставки размер штрафных санкций должен позволить ФКС произвести немедленную закупку у другого поставщика. Кроме того, по каждому виду часто повторяемых закупок должен быть прописан полный цикл потребления с промежуточными системами контроля.

Например, рассмотрим поставку бензина для нужд транспорта государственных организаций. Бензин заправляется на заправках, значит, в условиях контракта должно фигурировать требование наличия у поставщика либо собственной сети АЗС, либо договоров со сторонними заправками.

Далее следует система контроля и отчетности. Предпочтение должно отдаваться поставщикам, имеющим безналичную систему отпуска горюче-смазочных материалов по карточкам, что позволяет избежать злоупотреблений со стороны водителей при наличной закупке бензина.

P.S.

Одна из главных проблем сегодняшней системы госзакупок – отсутствие стороны, которую можно мотивировать на экономию бюджетных средств. В предлагаемой схеме работники Федеральной контрактной системы становятся заинтересованными лицами, и их вознаграждение может быть напрямую связано с сокращением расходуемых на закупки средств.

Предложенная структура ФКС носит, конечно, принципиальный, рамочный характер и требует адаптации к конкретным условиям и классам поставок. Но главное, что необходимо все время учитывать, ‒ построение сбалансированной системы государственных закупок невозможно без выделения базовых принципов и учета интересов всех участвующих в процессе сторон.