Поземельные отношения представляют собой одну из самых значительных областей современного гражданско-правового регулирования. Именно многообразие форм собственности, наличие допускаемой законами оборотоспособности отдельных земельных участков, являются существенными признаками, отличающими демократическое правовое государство с существующей свободой экономической деятельности, каким стремится быть современная Россия, от государства с тоталитарным или даже деспотическим устройством.
В рамках статьи рассматривается развитие и возможность применения на практике современного отечественного законодательства, регулирующего механизм приобретения гражданами права собственности на земельные участки, предназначенные для ведения индивидуального жилищного, гаражного строительства, подсобного, дачно-огородного хозяйства, не имеющего под собой коммерческих целей.
Современные правовые основы приобретения прав на земельные участки кардинально отличаются от тех, которые имели место в советский период.
В 1930-е годы, в эпоху коллективизации и массового создания колхозов, советское гражданское право практически вычеркнуло из обихода понятие индивидуального земельного владения. Однако в первый послевоенный период государство в условиях тяжелого экономического положения было вынуждено дать гражданам возможность самостоятельно производить для себя продукты первой необходимости. Городские жители наделялись садово-огородными участками (дачами), находящимися в пределах городской черты или за ней. Лица, имеющие или желающие построить жилой дом, были вправе получить во владение окружающую его землю определенной площади.
Однако участок не мог быть предметом легальных гражданско-правовых сделок. Его единственным собственником и распорядителем оставалось государство, которое выработало правовой механизм наделения землей граждан и организаций, получивший название передачи в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение.
В области дачного хозяйства участок передавался на праве постоянного (бессрочного) пользования садоводческим товариществам, образуемым, как правило, на базе предприятий. Они, в свою очередь, предоставляли своим членам индивидуальные наделы. Таким образом, основанием дачного землевладения была принадлежность к такому товариществу. При этом участник не мог распорядиться землей, а лишь имел возможность передать иному лицу свое право членства в товариществе.
Аналогичным образом регулировались правовые вопросы о площадках, выделяемых под строительство и эксплуатацию индивидуальных гаражей. Земля передавался на праве постоянного (бессрочного) пользования гаражно-строительному кооперативу, который затем распределял ее между своими членами, строившими личные или чаще коллективные гаражные боксы. При этом участник кооператива получал возможность возвести и эксплуатировать свой гараж; непосредственно земли, на которой он располагался, владелец не касался.
Прямое отношение к землевладению имели собственники индивидуальных жилых домов. Лица, которые держали такие дома или желали их построить, заключали с государством договор постоянного (бессрочного) пользования землей. Такое соглашение известно в современном риэлтерском обиходе под простонародным названием «ПэБэЗээЛ-ка». Заключившие его имели право сколь угодно долго использовать принадлежащие им участки для строительства и эксплуатации индивидуального жилого дома, надворных построек и ведения личного подсобного хозяйства. Не было никакой возможности возмездного или безвозмездного отчуждения данной земли, передачи ее в залог. Такой участок можно было только передать по наследству. В случае продажи или дарения жилого дома его новый владелец получал возможность заключить договор постоянного (бессрочного) пользования от своего имени.
Кроме того, существенно ограничивалось право держать жилые дома в собственности. В соответствии с нормами гражданского права СССР в случае приобретения права на второй дом или на вторую кооперативную квартиру, гражданин обязан был произвести отчуждение одного из этих объектов.
Разразившийся в конце 1980-х – начале 1990-х годов политический и экономический кризис советского режима показал, что реальный социализм является не высшей, по отношению к капитализму социально-экономической формацией, а слегка видоизмененной формой восточного деспотизма, удачно прижившегося на благоприятной российской почве. Пришедшие к власти реформаторы во главе с Борисом Ельциным круто изменили базовые положения гражданского законодательства России. С появлением Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» начался стихийный процесс формальной передачи государственных земельных участков в собственность граждан.
Главным образом этот процесс коснулся земельных участков, используемых под дачи. Они подлежали изъятию у садоводческих товариществ и бесплатной передаче в собственность гражданам – членам этих товариществ – согласно имеющимся спискам.
Принятая в ноябре 1993 года Конституция Российской Федерации впервые за долгий период провозгласила многообразие форм собственности на землю, назвав в их числе и частную. Аналогичные нормы появились в ряде указов Президента РФ, проведенных с целью продвижения положений конституции. В одном из таких указов говорилось, что граждане и юридические лица – собственники наделов – имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать землю или ее долю в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. В нем также провозглашалось право граждан, получивших участки в пожизненное наследуемое владение или бессрочное (постоянное) пользование, либо взявших их в аренду (кроме аренды у физических лиц), на предоставление и выкуп их в собственность. Предусматривалась и форма свидетельства на право собственности на землю.
В первой половине 1990-х годов в Государственной Думе РФ были очень сильны позиции коммунистов и иных радикальных противников установления частной собственности на землю. Поэтому провести аналогичные нормы в федеральном законодательстве было практически невозможно. Появившаяся в 1994 году первая часть Гражданского кодекса РФ в 17-й главе повторила указанные положения, касающиеся поземельных отношений, но глава вступала в силу со дня введения в действие Земельного кодекса, принятие которого все время откладывалось. В 1998 году вышел Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который провозгласил, что единственным доказательством существования права собственности на любой объект недвижимости, в том числе земельный участок, является государственная регистрация этого права.
Таким образом, даже несмотря на принятие в октябре 2001 года Земельного кодекса РФ и начало действия 17-й главы Гражданского кодекса, законодательное признание права на свободное владение, пользование и распоряжение гражданами земельными участками было всего лишь формально продекларировано.
С земельными участками, используемыми под дачные владения, было проще всего. До принятия федерального закона в случае их приватизации комитетами по земельным ресурсам выдавались свидетельства о праве собственности, которые новый закон признавал юридически действительными. Единственным условием отчуждения такого участка являлась регистрация его в едином государственном реестре прав на недвижимость. Аналогичная ситуация была с площадками, находящимися под принадлежащими гражданам гаражами в автокооперативах. С земельными участками, используемыми под индивидуальное жилищное строительство, было гораздо сложнее. На них в период до принятия земельного кодекса РФ по-прежнему выдавались свидетельства на право постоянного (бессрочного) пользования или на неопределенное право. Другими словами, из заголовка и содержания документа невозможно было понять, на каком праве – собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, – принадлежит человеку участок. Указывалось, что такое свидетельство является временным, действующим впредь до передачи земли в собственность в порядке, установленном законом.
Фактически, признать право на такой участок и распорядиться им, не было никакой возможности. Этим активно пользовались консервативные городские власти, отрицательно относившиеся к потенциалу приобретения гражданами наделов, и передавали землю в аренду, изымая при этом прежние свидетельства на право постоянного (бессрочного) пользования. Положением ст. 20 Земельного кодекса РФ о том, что лица, владеющие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, могут бесплатно приобрести право собственности на этот участок, не мог воспользоваться практически никто, поскольку механизм реализации этого положения разработан не был.
Так было до того момента, пока предыдущий состав Государственной Думы в 2006 году не принял закон, получивший неформальное название – о дачной амнистии. Согласно этому закону, граждане, имевшие свои садовые, огородные или дачные участи и землю, предоставленную для ведения индивидуального гаражного или жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или бессрочного пользования, получили возможность самостоятельно зарегистрировать свое право собственности на них посредством прямого обращения в федеральный орган по регистрации прав на недвижимость. Этот порядок распространялся даже на те случаи, когда в документе не было указано право гражданина на надел или вид этого права определить было невозможно. В таком случае земельный участок также считался предоставленным гражданину на праве собственности, и он мог зарегистрировать его. И, наконец, право собственности на такие участки теперь подлежало регистрации и в том случае, если сведения об их площади, содержащиеся в правоустанавливающем документе, не соответствовали данным современного кадастрового плана.
Закон о дачной амнистии стал подлинной революцией в налаживании гражданских правоотношений с участками некоммерческого целевого использования. Кроме того, он устранил внешние бюрократические барьеры, направив обладателей земли непосредственно в федеральный регистрирующий орган, упростил работу самого органа, заставив его закрыть глаза на неопределенность в видах права на землю и неизбежное противоречие площадей.
И все-таки даже новый закон не был совершенен до конца. Дело в том, что период выдачи правоустанавливающих документов о предоставлении земельных участков их владельцам на усеченном праве был весьма длительным и охватывал срок от середины 1940-х до времени, предшествующего принятию Земельного кодекса РФ. За почти полвека первоначальные и последующие владельцы земельных участков успевали умереть, продать или обменять свои дома, стоящие на этих землях. Количество потенциальных собственников, имеющих правоустанавливающий документ на право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, на свое имя, было также ничтожно мало. Закон о дачной амнистии требовал не менее радикальной, чем он сам, доработки.
Поэтому в ноябре 2007 года президентом Владимиром Путиным был подписан Федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки. Основным стержнем этого нормативного акта стала возможность граждан, к которым право собственности на жилой дом или гаражный бокс перешло в результате принятия наследства или гражданско-правовой сделки, регистрировать его посредством предоставления бумаг, на основании которых земля под объектом принадлежала прежним собственникам, и правоустанавливающего документа, подтверждающего право собственности на дом или гараж.
Таким образом, действующая власть последовательно провела в жизнь провозглашенный пятнадцать лет назад конституционный принцип признания права частной собственности на землю. Возможность регистрации такого права была предоставлена практически на каждый земельный участок, принадлежавший на протяжении десятилетий держателю на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.
Не следует думать, что принятие этого федерального закона окончательно поставило все точки над i. В течение года с момента его вступления в силу оставалась неопределенность в вопросе о том, что делать с теми земельными участками, которые были переданы владельцам расположенных на них объектов недвижимости в аренду. Был период, когда в федеральном регистрирующем органе возобладала точка зрения о том, что граждане, которые воспользовались однажды своим правом на заключение договора аренды используемого ими участка, уже не могут претендовать на его бесплатное приобретение в собственность. Но такая позиция не была поддержана органами судебной власти, признавшими отказы в государственной регистрации права собственности на арендованные земельные участки недействительными.
Подводя итог, можно сказать, что органы государственной власти сделали все от них зависящее для того, чтобы создать возможность гражданам, владеющим на праве собственности индивидуальным жилым домом, без особого труда зарегистрировать свое аналогичное право на находящийся под ним земельный участок. Федеральное правительство регулярно требует от органа, уполномоченного на проведение государственной регистрации, отчета о проведенных регистрационных действиях по упрощенному оформлению прав граждан на землю. Но хочется пожелать, чтобы само население также проявляло в этом вопросе гражданскую активность. Если вы решили приобрести в собственность жилой дом, потрудитесь узнать у владельца, в каком состоянии у него документы на землю, заставьте его поднять весь домашний архив и найти там ветхую бумагу, выданную какому-нибудь прежнему держателю дома на использование земельного участка под ним. В крайнем случае, можно обратиться в городской архив и найти соответствующие договоры там.
Фото: pixabay.com
Очень. Очень надоели рассказы о том, как ужасно жилось в СССР. На-до-е-ли. СССР нет больше двадцати лет, а автор продолжает жевать эту жевачку. Keep going!
Позволю себе с Вами не согласиться. Советского Союза действительно давно уже нет, но осталась Россия со своей историей и с производным от неё менталитетом её людей. А этот менталитет - вещь очень живучая и очень часто не зависит от жизни породившей его государственной системы. Я описывал историю земельных отношений в СССР не для того чтобы показать, какими они были плохими, а для того, чтобы констатировать наличие современных проблем земельного права и указать на один из способов решения этих проблем - закон о дачной амнистии. Эта статья была написана мной в период, когда я был государственным регистратором прав на недвижимость и была направлена против чиновников местной администрации, которые упорно не хотели давать людям возможность регистрировать право собственности на землю. Так после появления моей статьи в местных газетах один из них (тогда он был председателем городского филиала кадастровой палаты) выступил по телевизору и во всеуслышание заявил, что правоустанавливающие документы, признаваемые таковыми законом о дачной амнистии, нелегитимны. А потом нас с моим начальником отдела вызывали на совещание в городскую администрацию и мы отстаивали свою позицию перед целой комиссией административных упырей, готовых нас сожрать. Так что, уважаемый Борис, эта жвачка до сих пор актуальна. Я сейчас занимаюсь вопросами государственного земельного контроля и сталкиваюсь с проблемами, напрямую порожденными отношением к земельным вопросам правящей элиты советских годов. Нам ещё многое предстоит расхлёбывать и закон о дачной амнистии - только первый шаг.
Да уж. Вы не представляете что в Сочи твориться с землёй.. когда её мало, это понятно но когда она ещё и незаконна. любой участок можно в суде оспорить и за взятку у тебя его просто отберут. Но это вопрос скорее к корупции а не к земле :(
Спасибо за материал. очень интересно.
Ответ Ярославу. Такие глобальные процессы, как формирование цивилизованного института права собственности на землю, происходят на протяжении исторических эпох. Когда у нас в первой половине 90-ых полупьяный президент протолкнул конституцию, узаконившую институт частной земельной собственности, объективных предпосылок для жизнеспособности этого института не было совсем. Поэтому ничего удивительного в том, что процесс затянулся на более чем 15 лет. Было слишком много тормозов, которые я и описываю в своей статье. Я согласен, что этот закон (О дачной амнистии) породил массу фактов коррупции и откровенной земельной спекуляции - никуда не денешься от нашего правового бескультурья. Но то что в конце концов этот закон был принят и существует в современной редакции, позволяющей любому собственнику жилого дома, сумевшему проследить правопреемство от первого владельца участка под этим домом, на законной основе приватизировать свою землю, уже большое достижение. Именно этот закон позволил лично мне в бытность мою регистратором пробить махровую чиновничью броню и начать выдавать людям свидетельства на право собственности на землю в границах городской черты. Следующий этап - необходимость проведения межевых работ по каждому участку. Именно на этом городская и региональная администрация тормозила процесс приватизации земли до закона о дачной амнистии. Закон позволил регистрировать участки с неопределенными границами. На тот момент это была вынужденная мера, чтобы преодолеть отчаянное сопротивление бюрократов. Сейчас процесс приватизации земель зашёл так далеко, что его не остановить. Но он породил и такую проблему, как повальное нарушение границ соседями. Межевание - дело долгое и дорогое; потребуется ещё лет 15-20 для того, чтобы оно стало нормой нашего земельного права. Но согласитесь, что вместо того, чтобы критиковать и злобствовать, необходимо активно содействовать этому процессу. Я лично этим и занимаюсь, и надеюсь найти здесь своих единомышленников.