Рассуждения на данную тему навеяны просмотром Заседания госсовета по экологии, на котором профильные министры сообщали президенту о проблемах и решениях. Доклады министров вызывали вопрос: либо выступающие намеренно хотят ввести президента в заблуждение, либо просто не владеют информацией.
Главой одного министерства, среди прочего, было заявлено, что отмена экологической экспертизы привела к безобразиям, поэтому нужно срочно все вернуть, как было, то есть проводить государственную экологическую экспертизу, причем в подконтрольном ему ведомстве.
Если президент этому поверит, нас опять ждет коренное изменение правил игры…
Кто сегодня разрешает строить объекты?
До 2007 года существовали целевые экспертизы проектной документации, а именно: государственная экологическая экспертиза, санитарно-эпидемиологическая экспертиза, экспертиза пожарной безопасности, экспертиза промышленной безопасности и другие. За каждую экспертизу отвечал определенный федеральный орган власти.
С 1 января 2007 года вступили в силу изменения Градостроительного кодекса: «Не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей», и с тех пор экологическая экспертиза включена в единую государственную экспертизу проектной документации.
Был реализован так называемый принцип «единого окна», когда инвестору не нужно бегать по различным инстанциям, а достаточно сдать проектные материалы в один государственный орган.
Почему же так негодует министр? Дело в том, что фактически большая часть полномочий федералов ушла в «регионы». Если раньше экологическую экспертизу осуществляло ведомство федерального уровня, то с 2007 года полномочия по объектам регионального уровня делегированы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в Санкт-Петербурге, эта структура называется Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга.
На мой взгляд, это был единственный (!) разумный шаг за все годы активного реформирования экологической «бюрократии» (с 2003 года). Все другие меры увеличивали работу одновременно для чиновников и природопользователей без увеличения эффективности самого природопользования.
Федералы vs регионы
Да, строительную экспертизу в 2007 г. вывели из подчинения органам федерального уровня (за исключением «больших» объектов), и федеральные министерства до сих пор не могут с этим смириться. Ну не может наше государство «отпустить вожжи» даже чуть-чуть. Вся «экология» в России – в федеральных ведомствах: нормирование, контроль, разрешения, план природоохранных мероприятий, проверка платежей за загрязнение. Экологическим Комитетам при Администрации городов оставили лишь научно-методические функции, содержание мест складирования отходов и некоторые другие обязанности. Городская администрация фактически не может контролировать производство, размещенное на ее территории, не знает о масштабах загрязнения.
В странах, значительно меньших, чем Россия, национальное правительство не берется контролировать все. Как же российские ведомства надеются эффективно контролировать обращение с отходами ларьков, например? Возвращаясь к теме проектирования: пусть город решает, где ему строить больницы, школы и коттеджи, разумеется, основываясь на правилах, принятых на федеральном уровне.
Существенное преимущество «единого окна» (знает ли об этом министр?)
Большой плюс системы «единого окна» – это возможность чиновникам-экспертам увидеть весь проект целиком, а значит получить бОльший объем информации для принятия решений. Если в экспертизу подаются материалы только «экологического толка» (как при проведении государственной экологической экспертизы), то у проектировщика-эколога есть искушение «замять» некоторые неудобные источники, например, спрятать половину источников шума (взять раздел «Вентиляция и кондиционирование» и удалить из него половину листов), ведь инспектор по экологии не может оценить качество раздела вентиляции или проекта организации строительства (на основе которого считают отходы). Таким образом, положительное заключение выдается на одну версию проекта, а строят по совершенно другой. Если на экспертизу одновременно подаются все материалы – резко снижается возможность таких подтасовок.
А одно ли окно осталось?
Итак, все экспертизы «слились» в одну, включая санитарно-эпидемиологическую. Однако Роспотребназдзор сразу после введения нового порядка составляет Письмо (от 14 февраля 2007 г. N 0100/1541-07-32): «считаем целесообразным обратить особое внимание на осуществление санитарно-эпидемиологического надзора на стадии отвода земельного участка с целью исключения или минимизации неблагоприятных последствий в будущем».
После чего предоставление земельных участков для строительства объектов осуществляется только при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам. Все-таки, какое изворотливое ведомство Онищенко! Восхищаюсь совершенно искренне.
То есть экспертизу проектных материалов они «как бы не делают», но на основании чего они дают санитарно-эпидемиологическое заключение? Это можно называть как угодно, однако, по сути – это экспертиза. Я не юрист, но мне кажется, что если бы у кого-то хватило смелости (как у юристов Кольской горно-металлургическая компании по платежам за загрязнение) можно было запросто опротестовать законность указанного письма и отменить эту «неэкспертизу».
Правда, хочется отметить, что ведомство Онищенко в Санкт-Петербурге из всех околоэкологических ведомств является самым прозрачным, с понятными требованиями, с минимальным количеством бессмысленных трансформаций в единицу времени. Пример таких трансформаций в других ведомствах: надзорные функции по экологии.
А вот что действительно тревожит…
В 2008 году выходит Постановление Правительства №87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», которое фактически отменяет стадию «предпроект» и переводит трехстадийное проектирование (предпроект, проект, рабочая документация) на двухстадийное. Вместе со стадией «предпроект» исчезает раздел ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) и остается только том, разрабатываемый на стадии «проект» под названием «Мероприятия по охране окружающей среды» (ПМООС).
Раздел ОВОС был достижением начала 90-х. Я помню научные дискуссии о том, нужен ли ОВОС и не будет ли он дублировать том «Охрана окружающей среды» в ТЭО проекта. В те времена, научное сообщество справедливо признало, что ОВОС необходим, поскольку у двух этих разделов совершенно разные цели. Раздел ПМООС (в 90-е – ООС) нужен для того, чтобы свести к минимуму воздействие объекта на окружающую среду, чтобы додумать детали проекта для снижения его негативного влияния. Тем более, что составление ПМООС (исходя из требований экспертизы к расчетам) возможно только после того, как подсчитано, например, количество гвоздей, используемых в строительстве (составлен проект организации строительства – ПОС) и осуществлены двухлетние работы по проектированию с составлением всех разделов (отопление, водоснабжение, вентиляция, электроснабжение, генплан и др).
В противовес, ОВОС нужен для того, чтобы принять решение, можно ли строить этот объект вообще и в данном месте в частности? Для этого не нужны «гвозди», требуются только «сигнальные» характеристики проекта – примерный состав оборудования, производительность, мощность, тип установок. На основании этой информации сначала проектировщик-эколог, а затем эксперт-чиновник должны дать ответ по проекту или «принципиальное согласование», которое и даст старт основным работам по проектированию. В отсутствие этого этапа будут потрачены впустую деньги и время на проектирование, чтобы потом увидеть, что по экологическим требованиям этот проект не проходит.
Когда я вспоминаю скандал с нефтепроводом «Транснефти», который первоначально собирались проложить недалеко Байкала (я думаю, все помнят эту историю), меня как эколога, конечно, радует, что трубу перенесли, но я также представляю, сколько работы было проведено по проектированию ненужного впоследствии куска трубопровода…
А пока все экологические форумы заполнены вопросами: что передали одному ведомству, а что оставили в другом и зачем создали третье? Сумасшедший темп реформирования «экологической бюрократии», при котором сами чиновники на местах, только адаптировавшись к одним требованиям, узнают о совершенно других…
