АСИ нужна ось. Взгляд на национальный рейтинг

Если откровенно, то впечатление двойственное, противоречивое.

С одной стороны команда АСИ играет важную роль – агрегирует и транслирует на региональный уровень стратегические ориентиры развития экономики России, формирует и развивает компетенции стратегического управления регионами, как на уровне федеральных, так и на уровне региональных органов власти. В условиях, когда внятная стратегия социально-экономического развития страны, регионов и направлений экономики (в терминологии прошлого – отраслей) отсутствуют, АСИ выполняет задачу интегратора.

Справедливости ради надо отметить, что задача эта, изначально вмененная органам власти, де факто переложена этими органами на плечи АСИ, а также ряда консалтинговых компаний первого эшелона. Действительно, гораздо проще сбросить сложные функции, к тому же предполагающие и риск ответственности за просчеты, и риск конфликта с теми или иными представителями бизнес-элиты за бюджетные средства и под благовидным предлогом. Предлог состоит в необходимости привлечения сильных экспертов к решению. И он хорош, но решение неэффективно.

В реальности создана команда активных и реально сильных с методологической стороны специалистов, умеющих организовать работу экспертов на местах. Но вот что этой работе мешает, так это отсутствие достаточного опыта работы в реальной экономике. А в результате, например у экспертов АСИ, нет понимания того:

• как и почему взаимосвязаны регионы;
• почему межрегиональная конкуренция сработает не на усиление регионов и России в целом, а на дезинтеграцию;
• почему важно включение уровня муниципалитетов в работу с инвесторами;
• что качество работы органов власти необходимо оценивать не только по показателям результативности, но и по показателям эффективности.

Да, они привлекли в рабочие группы регионов представителей бизнеса, которые частично компенсируют недостаток понимания, практического знания этих аспектов. Владение системными моделями помогает собирать мысли, идеи, нащупывать болевые точки и находить пути их решения. Безусловно, яркий позитивный пример такого подхода – разработка и внедрение Регионального инвестиционного стандарта. Но как невозможно понять иностранную речь, не владея знанием языка, так невозможно и оперативно осознать суть предложений и замечаний привлеченных экспертов, когда у тебя нет глубокого понимания специфики ситуации.В итоге КПД проводимой АСИ работы оставляет желать лучшего. Объем проделанной работы колоссален, а ее ожидаемая эффективность могла бы быть выше.

Если же допустить некую долю паранойи, и вспомнить, что консультантами АСИ по наиболее важным стратегическим вопросам являются крупнейшие западные консалтинговые компании KPMG International и The Boston Consulting Group, то возникает ощущение угрозы национальной безопасности.

Поясняю. С одной стороны выявляются лучшие практики региональных органов исполнительной власти по улучшению инвестиционного и делового климата регионов, и ведется активная работа по дальнейшему внедрению этих практик в деятельность иных, догоняющих регионов. Это заслуживает реального внимания и высокой оценки.

С другой стороны, поддержанная изначально Президентом РФ идея Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах РФ реализуется, на мой взгляд, на опасном фундаменте. Рейтинг, естественно, будет учитываться при оценке деятельности руководства регионов и губернаторов, в первую очередь. Методологическое сопровождение работы ведет The Boston Consulting Group.

Что здесь позитивного?

1. Опять же попытка выявить и систематизировать лучшие практики по созданию инвестиционного климата (вот только не ясно, зачем, ведь они уже систематизированы в рамках Регионального инвестиционного стандарта, и работа по их уточнению ведется постоянно).

2. Дополнительный стимул для региональных органов власти (но стимул думать в дезинтеграционном русле, что отмечу ниже).

3. Возможность оценить условия ведения бизнеса (без оговорок благое намерение).

Что здесь негативного? Об этом чуть подробнее, так как требуется вникнуть в суть.

1. Рейтинг формируется в условиях вакуума – отсутствует внятная стратегия социально-экономического развития России, ее декомпозиция на уровень региональных стратегий и стратегий экономических направлений (отраслей). В итоге:

• у разработчиков возникла реальная проблема со структурой рейтинга и без внимания оставлены аспекты исторически сложившейся региональной специализации (она складывалась не случайно, а в силу объективных территориальных, климатических, национальных, ресурсных особенностей) – все регионы должны стремиться к самодостаточности;
• оставлена без внимания и необходимость оценки усилий региональных органов власти по настройке межрегионального взаимодействия. Отчасти в силу предыдущего пункта (о самодостаточности), отчасти в силу того, что сложно найти адекватные измерители (но это не аргумент – если параметр важен, его необходимо научиться измерять).

Так мы выходим на одну из фундаментальных проблем современной организации работы органов власти – концентрация на исполнении административных функций и перекладывание направляющей функции на привлекаемых консультантов, не обладающих ни достаточным уровнем информированности, ни соответствующей долгосрочной заинтересованностью. Их краткосрочный интерес – сдача контракта, долгосрочный – «консалтинговая игла». Вхождение в курс дел (по определению не всегда с достаточной глубиной) при исполнении контрактов создает неоправданные транзакционные издержки. Плюс, при вымывании направляющей функции из органов власти (как рудиментарной в этих условиях) создается возможность трансляции в систему исполнительной власти внешних, не всегда полезных для экономического роста России идей. Тут все просто: качество результатов не может быть выше уровня, который был задан руководством.

2. Рейтинг разворачивается в систему показателей результативности (несмотря на то, что авторы их называют показателями эффективности, они показывают лишь достижение результатов, а не их цену). В этой ситуации заведомо в более выгодном положении окажутся регионы с наибольшей бюджетной обеспеченностью (Москва и сырьевые регионы).

Такой подход, действующий, по сути, и сейчас при оценке деятельности органов региональной власти, будет стимулировать дальнейшее использование проверенных, но не самых эффективных мер, а не поиск новых вариантов решений. Например, «среднее время регистрации предприятия» можно сокращать за счет увеличения штата сотрудников (которым нужны рабочие места и заработная плата), а можно за счет автоматизации, где неминуемы сложности и период внедрения требует времени, но далее будет обеспечена экономия. Вопрос, какой вариант будет предпочитаться властями в условиях ежегодного рейтингования по результативности? А вот если начать считать соотношение достигнутых результатов и объем бюджетных расходов на достижение этих результатов, и оценивать власти по этим параметрам, то тогда возникает реальное желание не сотрудников добавить, а автоматизировать.

Скажете, что сложно измерять уровень бюджетной эффективности. Да, сложно. В предложенном BCG подходе сложно. А если не усложнять и измерять простые показатели. Например:

• количество вновь созданных субъектов предпринимательства на 1 рубль бюджетных расходов;
• объем привлеченных инвестиций в расчете на 1 рубль поступлений по налогу на имущество и т.д.

То есть, соотносить параметры, с одной стороны связанные экономически, а с другой – реально разнонаправленные.

3. Рейтинг направлен на воспитание состояния конкуренции между регионами. Однако, «если конкуренты сообща или по отдельности прилагают усилия, направленные на расширение рынка и удовлетворение потребностей, они, в конечном счете, содействуют всеобщей оптимизации» (Э. Деминг, один из отцов экономического прорыва Японии). И еще одно его высказывание о стимулировании конкуренции внутри системы (в данном случае система – РФ): «внутренняя конкуренция и конфликт, а также страх, который они порождают, приносят только зло… Цифры искусственно раздуваются, расчеты перекраиваются, чтобы отчеты понравились руководству».

При внедрении рейтинга в практику оценки деятельности региональных властей есть риск развить и без того существующее состояние конкуренции между регионами до такой степени, когда любые межрегиональные инициативы долгосрочного характера будут блокироваться. Подчеркну, это уже реальность. Возьмем последнюю версию Проекта Федерального закона РФ «О промышленной политике в Российской Федерации». Он хоть и предполагает координацию государственных программ на федеральном уровне, но симптоматично:

• основной блок мер по стимулированию промышленного развития сводит к мерам распределения финансовых ресурсов и координации федеральных и региональных программ;
• блок вопросов, связанных с территориальным промышленным развитием представляет лишь двумя небольшими пунктами в конце документа. Мало того, что они, по сути, не интегрированы в канву законопроекта, они носят ссылочный характер на (ФЗ «О саморегулируемых организациях» и ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации») и ограничивают понятие промышленного кластера одним регионом.

Неясно, как в такой ситуации выстраивать кластеры, где в силу объективных климатических и географических составляющих, кадрового обеспечения оптимально в ЯНАО и ХМАО вести добычу углеводородного сырья, на юге Тюменской области строить для этого технику, вести научные разработки, готовить кадры, на Урале для этого выплавлять металл и производить прокат. Это единый комплекс, и пытаться воспроизвести его в каждом регионе, как в замкнутой системе неразумно, к тому же это несет в себе существенный социально-экономический ущерб. В рамках же регионального рейтингования и короткого бюджетного цикла наряду с готовящимся к принятию проектом федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» трудно представить, когда один регион будет стимулировать свои предприятия вкладываться в строительство на территории соседнего региона, например, логистической или иной инфраструктуры.

Еще раз подытожу одну мысль. К АСИ у меня лично лишь позитивное отношение. Они делают дело в той ситуации, когда те, кто его должен делать, лишь требуют. Отчасти шаг Владимира Путина по созданию и поддержке работы АСИ мне видится способом частичной компенсации выпавших (в начале – в силу страха и безответственности, а сегодня – в силу привычки и некомпетентности) функций органов исполнительной власти. Но с учетом перечисленных в материале факторов (недостаток практики и знания региональной специфики; методологическая зависимость от западных консалтинговых компаний; зацикленность регионов на собственной проблематике и дальнейшее стимулирование этого) именно АСИ невольно может стать инструментом активизации в экономике, а затем и в политике России центробежных, дезинтеграционных сил.

Требуемые позитивные шаги:

1. Озвучить социальный заказ на стратегию социально-экономического развития;

2. Сконцентрировать не только приятие, но и разработку программных решений на уровне федеральной и региональной властей – запретить размещение заказов на разработку стратегий и программ любого уровня (федерального, регионального и муниципального), предусмотреть обязательное открытое и систематизированное общественное обсуждение их проектов;

3. Предусмотреть, как в Региональном инвестиционном стандарте АСИ, так и в системе оценки органов исполнительной власти регионов, и в Федеральном законе «О промышленной политике в Российской Федерации» механизмы выработки приоритетов развития территориальных промышленных комплексов и механизмы стимулирования развития таких комплексов.